注册会计师在上海“创新驱动、转型发展”中的独特作用

促进注册会计师行业加快发展，是中央和上海市委、市政府站在战略的高度做出的一项非常重要的决策。

2009年10月国务院出台的56号文，将加快发展注册会计师行业提到了前所未有的新高度，为加快发展我国注册会计师行业指明了前进的方向，上海为贯彻落实国务院56号文，按照中央对上海确定的战略定位和发展目标，并结合谋划和编制上海经济社会发展“十二五”规划，从七个方面提出了举措。

提升城市综合服务功能

加快发展注册会计师行业，是进一步完善经济鉴证类中介服务体系的重要内容。

《注册会计师法》实施17年来，本市注册会计师行业在完善体制机制、规范行业管理、强化行业自律和提高执业质量的同时，逐步将行业的执业范围从传统的会计审计鉴证业务领域向管理咨询、内部控制、资信调查、投资决策、中小企业融资等新兴服务领域拓展，将专业服务的覆盖范围从原来的以国有企业、上市公司、“三资”企业为主，转变为向包括民营企业和事业单位在内的各类企事业单位延伸，基本建立和形成了比较完善的注册会计师专业中介服务体系。值得一提的是，截至2010年，本市具有证券从业资格的会计师事务所已达7家。最近，财政部和证监会刚刚批准了全国12家会计师事务所可以从事H股审计业务，立信会计师事务所就位列其中。应该说，如果没有上海市注册会计师行业的迅猛发展，就不可能有上海城市综合服务功能的不断增强。

按照中央对上海确定的战略定位和发展目标，到2020年上海要基本建成与我国经济实力和国际地位相适应、具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心。上海的“十二五”规划也进一步明确提出：未来五年上海的“四个中心”和社会主义现代化国际大都市建设要取得决定性进展，城市服务功能全面增强。因此，“十二五”期间，我们一定要紧紧围绕上海的未来发展目标，不断加大对注册会计师行业改革发展的推进力度，努力在经营理念的国际化、业务开拓的市场化、运行机制的规范化等方面实现新突破，在增强和提升城市综合服务功能方面取得新进展。

产业结构战略性调整

加快发展注册会计师行业，是大力发展现代服务业、加快建立以服务经济为主的产业结构的重要抓手。

注册会计师行业是知识密集型产业，是现代服务业的重要组成部分，也是全市经济鉴证类中介服务行业的排头兵。“十一五”时期，上海注册会计师行业开拓创新、锐意进取，取得了长足发展，在全市的经济鉴证类中介行业中处于核心和主导地位，在全国注册会计师行业也居于举足轻重的地位。

按照“十二五”发展规划，未来五年本市要在转变经济发展方式上取得率先突破，基本形成以服务经济为主的产业结构，第三产业增加值占全市生产总值的比重达到65%左右。面对新的目标和新的要求，我们必须按照立足当前、着眼长远的要求，把注册会计师行业摆到更加突出的重要位置，通过支持和促进注册会计师行业的加快发展，来带动本市经济鉴证类中介服务业乃至整个现代服务业的加速发展，促进实现经济发展方式的率先转变和产业结构的战略性调整。

实施“走出去”战略

加快发展注册会计师行业，是进一步深化改革开放、推进实施“走出去”战略的重要举措。

会计是国际通用的商业语言，企业跨国经营、资本跨境流动离不开注册会计师行业的专业支持。这些年来，本市的注册会计师行业以我国会计准则和审计准则向国际惯例趋同为契机，加快构建国际性的交流合作平台，将业务领域的覆盖范围从国内逐步延伸拓展到了国外，为我国和上海企业进入国际市场提供了及时有效的会计、税务、管理咨询等方面的专业服务。据初步统计，“十一五”期间，本市注册会计师行业涉外经营业务收入总量达到10.76亿元，占全部业务收入的15.3%。

这次上海的“十二五”发展规划，明确提出要把改革开放作为转型发展的强大动力，开放型经济和城市国际化程度达到新水平。因此，“十二五”期间，我们一定要结合实施“引进来”与“走出去”战略，主动适应经济全球化的新形势，通过注册会计师行业的加快发展和功能作用的有效发挥，不断提高我国和上海企业运用国际规则开展海外投资、跨国经营的能力和水平，支持和促进它们在更高层次、更广领域内参与国际竞争，有效应对国际金融危机挑战，为实现上海经济社会平稳较快发展提供新的动力。

推动政府职能转变

加快发展注册会计师行业，是进一步推动政府职能转变的重要保障。

加快政府职能转变，非常重要的一个方面，就是要把应该是市场做的事，让位于市场，放手让社会中介组织去做。一个以注册会计师为主体的社会审计鉴证服务和监督体系日趋完善，在企业的改革改制、重组兼并、行政事业单位的报表审计、政府投资项目的咨询论证和绩效评价、拆迁补偿和海外资产核查等方面发挥了非常重要的积极作用，有力地促进了政府职能由微观管理、直接管理向宏观管理和间接管理的转变。“十二五”时期，按照政企、政事、政资分开的要求，结合政府管理事项的调整和规范，不断加大政府购买服务制度的实施力度，进一步支持和促进注册会计师行业的加快发展，着力强化社会管理和公共服务职能。

“十二五”时期上海注册会计师行业的总体目标和任务

市委、市政府对“十二五”时期加快发展注册会计师行业的总体要求是：坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“创新驱动、转型发展”，着力加大机制创新、政策聚焦和环境优化力度，不断增强注册会计师行业的社会公信力和国际竞争力，为社会公众和国内外投资者、经营者和决策者提供独立、客观、公正和一流的审计鉴证、会计税务和管理咨询服务，充分发挥注册会计师行业在提高经济信息质量、引导资源合理配置、规范市场经济秩序、维护社会公众利益、促进经济发展方式率先转变等方面的重要功能和作用。

根据上述要求，“十二五”期间本市要紧紧围绕推进实现“五个更加”（即：总体布局更加合理、服务领域更加拓展、执业环境更加完善、从业人员更加自律、人才结构更加优化）的目标，重点在以下几个方面狠下功夫：

打造体现上海水平的品牌会计师事务所

着力培育和提升核心竞争力，进一步增强注册会计师行业的市场竞争力。

市委、市政府提出要用5年左右的时间，重点扶持1-3家大型会计师事务所，15-20家中型会计师事务所。主要的目的，是要通过加强分类指导，实施有针对性的差别政策，尽快培育和形成各具品牌、规模、质量、技术和服务优势的核心竞争力，充分发挥大中型重点会计师事务所的示范和引领作用。就大型会计师事务所而言，培育和提升核心竞争力一个非常重要的方面，就是要按照做大做强做优的要求，结合推进实施“品牌战略”，通过优化组合、兼并重组、强强联合，开展区域化连锁经营和集团化经营，做大规模、壮大实力、提升层次，尽快成为具有先进的执业理念和企业文化、良好的商业信誉、能够提供综合服务、体现上海现代服务业发展水平的品牌会计师事务所；通过收购合并、加盟合作、直接申请注册等方式在境外设立成员所、分所或取得执业资格许可，依法提供综合性的境外专业服务，不断提高国际化经营的能力和水平。就中型会计师事务所而言，重点是要按照做专做精做特的要求，充分发挥其在专业人才、技术标准、执业质量等方面的优势，为大中型企事业单位和上市公司提供优质高效的专业或综合服务。

三大突破带来三大新业务

逐步建立事业单位年度财务报表和部门财政决算报表注册会计师审计制度。从2011年起将注册会计师审计制度的实施范围逐步扩大到使用财政性资金的事业单位。

逐步扩大政府购买服务范围。

明确对政府部门有关资金使用监督、项目评审立项、支出绩效评价等行政管理和公共服务事项，不断加大对注册会计师专业服务的购买力度。

扩大中小企业财务报表的注册会计师审计覆盖面。将经注册会计师审计的企业财务报表纳入全市统一的企业财务会计数据信息管理平台。

着力提升和发挥审计鉴证和咨询服务功能，进一步拓展注册会计师行业的发展空间。

市政府38号文从上海的实际情况出发，对国务院56号文明确的新兴延伸业务作了进一步的细化和拓展，重点在以下三个方面有了新的突破：一是明确从2010年起选择医疗卫生机构、大中专院校等部分单位率先试点，从2011年起将注册会计师审计制度的实施范围逐步扩大到使用财政性资金的事业单位（国务院56号文仅明确：“将医院等医疗卫生机构、大中专院校以及基金会等非营利组织的财务报表纳入注册会计师审计范围”）。二是逐步扩大政府购买服务范围。明确对政府部门有关资金使用监督、项目评审立项、支出绩效评价、财务会计培训和政策法规咨询等行政管理和公共服务事项，各区县政府、市各有关部门要按照转变政府职能的要求，建立健全政府购买服务制度，不断加大对注册会计师专业服务的购买力度。三是扩大中小企业财务报表的注册会计师审计覆盖面。明确要按照国家有关建立企业财务报表单一来源制度的要求，鼓励和促进企业自觉接受注册会计师审计，并将经注册会计师审计的企业财务报表纳入全市统一的企业财务会计数据信息管理平台，为各类企业尤其是广大中小企业的融资、上市、重组、业务竞标等，提供规范、有效和安全的财务会计信息查询和财务报表数据比对服务，充分发挥注册会计师在提高中小企业财务会计信用水平等方面的重要作用。同时，要以“上海市浦东新区综合改革会计服务示范基地”的挂牌为契机，加大示范试点探索力度，加强示范基地建设，积极发挥基地示范效应，努力为全市的各类会计师事务所拓展业务领域提供新的理念、思路和经验。

多项政策推进行业发展

对符合本市现代服务业专项资金申报条件的会计师事务所和重点项目，实施各类补贴。

鼓励和支持境内大中型会计师事务所总部落户上海、境外会计师事务所在上海设立办事机构。

鼓励和支持本市会计师事务所与具有鉴证职能的会计、税务、资产评估等七类专业服务机构之间开展相关项目协作。

着力完善财税政策体系，进一步加大对注册会计师行业发展的聚焦支持力度。

市政府38号文推出了一系列地方性财税扶持、引导政策，不断加大对薄弱环节、关键领域和新兴业务的扶持力度，合力促进本市注册会计师行业加快发展。

一是对符合本市现代服务业专项资金申报条件的会计师事务所和重点项目，实施认证补贴、中高级专业人才培训补贴、境外推广费用补贴等；二是鼓励和支持境内大中型会计师事务所总部落户上海、境外会计师事务所在上海设立办事机构，进一步增强上海的集聚、示范、辐射和综合服务功能；三是鼓励和支持本市会计师事务所与具有鉴证职能的会计、税务、资产评估、律师、房地产估价、工程造价、专利代理等七类专业服务机构之间开展相关项目协作，推动和促进本市注册会计师行业与相关鉴证类专业服务业的联动发展；四是围绕加快推进人才高地建设，进一步加大各类资金投入力度，建立注册会计师人才培养基金，创新人才投入机制，并将行业领军人才的培养纳入全市领军人才发展规划，进一步完善吸引人才、稳定人才、留住人才的配套政策措施，加快培养和打造一批通晓国际会计和审计准则、在业内具有较高声望、在行业“走出去”过程中能够发挥关键作用、承担国际化业务的复合型领军人才；五是积极借鉴国际通行做法，全面实施职业风险集中投保制度，进一步从整体上提升防范、抵御和化解各种职业风险的能力。

增强支持注册会计师行业发展的合力

建立健全诚信档案制度，完善执业信用信息查询及使用的管理

要切实强化行业自律，不断提升执业质量和社会公信力。

执业领域和服务范围的扩大，对本市注册会计师行业提供了前所未有的发展机遇，但也对本市注册会计师行业的行业自律、执业质量提出了新的更高要求。

主要有三个方面：一是着力加强行业诚信体系建设。进一步建立健全执业机构和人员诚信档案制度，不断完善对会计师事务所执业信用信息查询及使用的管理。二是不断健全内部治理机制。特别是对小型会计师事务所的审计标准、审计流程，一定要着力规范、完善，有效实施审计鉴证和服务全过程的质量控制规程。三是严格行业自律约束。市注协要积极探索行业自律与公众监督、行业利益与公众利益有机结合的管理模式。

既要主动高效服务，又要加强行政许可，严格市场准入

要切实完善行政管理和监督体系，不断完善和加强行业监管。

一是依法严格审批会计师事务所。对申请成立的事务所，既要主动高效服务，又要加强行政许可，严格市场准入。二是全面实施分类监督检查制度。市财政部门加强对会计师事务所内部质量控制制度的设计和执行情况进行综合分析评价，并根据综合评价结果实施分类监督检查。三是着力完善监管惩处机制。

建立14个部门的联席会议制度要切实强化组织领导，不断完善和优化注册会计师行业发展环境。

一是建立和形成常态化的统筹协调机制。市政府成立由市财政局、市发改委、市商务委、市国资委、市审计局、市税务局、市工商局、市人保局、市教委、市卫生局、市金融办、上海证监局、市高级人民法院、市注协等部门和单位组成的上海市促进注册会计师行业加快发展工作联席会议及其办公室（办公室设在市财政局），建立健全跨部门的沟通协调机制，以切实加强对本市注册会计师行业各项工作的指导、协调和推进，研究解决在改革发展过程中遇到的各种矛盾和问题，不断完善有利于本市注册会计师行业加快发展的体制、机制、政策、制度、市场、信用和舆论环境，推进实现上海市会计师事务所的超常规、跨越式发展。

二是明确职责任务，落实工作责任。市财政局作为本市注册会计师行业主管部门，负责超前规划、分类指导，创新机制、整体推进；各区县政府、市各有关部门要高度重视发挥注册会计师的作用，并采取切实措施，支持会计师事务所健康发展；市注协要加强与政府有关部门的沟通协调，及时反映行业情况、意见和建议，切实维护注册会计师的合法权益。

三是加大宣传力度，形成良好氛围。

方向、思路和任务已经明确，蓝图已经绘就，现在的关键就是狠抓落实。让我们在中央和市委、市政府的坚强领导下，开拓创新、扎实工作，不断实现上海注册会计师行业发展的新飞跃，为上海的改革开放和现代化建设做出新的更大贡献。