一、国际贸易便利化内涵及外高桥保税区在优化环境过程中面临的问题

    （一）国际贸易便利化内涵

    国际贸易便利化，就是对国际贸易制度和手续的简化与协调，其核心内涵是功能多元化、运作高效化、监管透明化、成本最低化。国际贸易实现的链条，包括订货、运输、通关结算等多个环节，每一个环节都涉及很多具体不同的程序、制度和众多参与者。国际贸易便利化的目标就是降低国际商贸合同的复杂性，减少各方的交易成本，改善贸易环境。对政府部门而言，国际贸易便利化要求改善管理水平，提高服务效率，增加政策透明度和可预测性。

    （二）外高桥保税区在优化国际贸易便利化环境过程中面临的问题

    上海外高桥保税区于1990年6月经国务院批准设立，主要经济指标始终处于全国保税区的前列，是我国成立最早、经济规模最大、综合实力最强的保税区。据海关统计，目前外高桥保税区企业与192个国家和地区发生进出口贸易往来。国际贸易的发展，在带来商流的同时，也带来了大量的物流，还显著促进了资金流的增长和需求，使得跨国公司有进一步建立资金管理中心和外汇结付汇中心的需求。因此，外高桥保税区必须通过巩固和强化国际贸易功能优势，集聚发展商流、物流和资金流，才能有力促进上海国际贸易中心、航运中心和金融中心的建设。目前，保税区在优化国际贸易便利化环境过程中主要面临以下问题：

    1. 立法与政策的缺位

    从法律层面看，至今尚无一部全国性法规来规范国内保税区贸易运作，各地先后出台的地方性法规，也随时间推移显得滞后。上海市人大常委会曾于1996年颁布了《上海外高桥保税区条例》，14年过去，国际国内社会、经济环境已经发生了翻天覆地的变化，《条例》中的一些内容不再适应当前“国际贸易示范区”建设要求，也不符合国际贸易便利化的发展背景。从政策层面看，目前外高桥保税区由上海综合保税区管理委员会负责统一管理，但区内具体行政事务又分属海关、检验检疫、外汇、工商、税务、质监和食药监等部门管理，上述部门有的是中央直属，有的是上海市直属，由于对保税区概念的认识各自有所差异，且制订政策通常以本单位为出发点，导致政出多门、变化频繁，甚至相互抵触。因此，及时出台符合外高桥保税区功能定位和发展现状的法规及配套规程，使外高桥保税区发展与国际惯例接轨有法可依就显得尤为必要。

    2. 功能发挥的障碍

    （1）监管体制分割。企业市场准入和业务运作达不到便利化要求，企业在设立、变更和货物通关时，要向各部门要报送大量相同的材料，影响了办事效率，降低了通关速度。

    （2）监管制度与国际管理有差距。国际《京都公约》规定，保税区实行“境内关外”的监管政策，但政府部门对外高桥保税区的监管基本上遵循了区外的监管制度，这方面工商部门表现得比较明显。

    （3）区内政策差异。目前，外高桥保税区内企业可以接收国内企业的出口货物，但需货物装船后方能办理退税，而外高桥保税物流园区进区即可退税，但需境外企业作为货物接收方。这种差异非但没有实现政策叠加，反而让企业无所适从。

    （4）港区分离。外高桥保税区、外高桥保税物流园区和外高桥港区分离的现状使外高桥保税区物流中心的功能难以得到应有的发挥，直接影响了保税区的转口贸易和物流业的发展。

    二、在优化保税区国际贸易便利化环境过程中存在的问题

    1. 管理体制松散

    目前，“三区三港”工商业务分属三个单位管理，天然性地存在政策口径、管理标准差异的问题，而按照市政府的总体部署，“三区三港”由上海综合保税区管理委员会统一管理，这一定程度上影响了部门间在优化保税区贸易便利化环境过程中的协作。

    2. 管理模式泛化

    外高桥保税区是我国对外开放的产物，是我国形成的第一批海关特殊监管区，政府部门的管理形式、手段、方法一直处于探索的过程。虽然从2007年开始工商部门就一直致力于对特殊监管方法的探索，但是到目前为止还没有明确形成一套有效监管办法。

    3. 队伍建设滞后

    多年来，工商部门始终把推动区域经济发展为己任，较好地履行了工商管理职能。但在优化国际贸易便利化环境的背景下，工商部门在队伍上还面临以下几点掣肘：一是人手不足，工商部门的人员配备未能跟上日新月异的经济发展速度，影响了职能发挥。二是结构不合理，干部队伍知识结构、年龄搭配不够合理，人才型干部缺乏，年龄结构老化，导致大部分干部一般性监管方法多，特色性管理探索不够。三是创新意识不强，干部普遍缺少敢于突破的勇气，遇到问题，解决的办法还比较少，对区域中出现的新型业态敏感度不强。

    三、促进保税区优化国际贸易便利化环境的路径

    （一）明确基本定位

    要紧跟外高桥保税区经济转型趋势，树立“四高”新理念，即追求具有专业素质较高的管理人才、技术含量较高的管理手段、开放程度较高的管理思路和规范程度较高的管理模式，更好地服务外高桥保税区完善贸易便利化环境。

    （二）完善管理体制、机制

    1. 增加人员配备

    要根据外高桥保税区经济总量和管辖范围，相应对人员设置进行调整，在条件允许的情况下适当增加人员编制。

    2. 加强沟通协调

    在“三区三港”联动的大格局下，外高桥保税区工商部门要在浦东新区分局的领导下，加强与洋山、机场工商部门的协调沟通，在业务一体化的前提下体现管理特色化。

    3. 创新管理手段

    （1）突破既有观念。要一边实践，一边摸索，对任何新兴业态、新兴企业、新兴市场经营模式，都要用宽容、试验、大胆探索、小心求证的方法去观察、接受、规范纳入大管理范畴。

    （2）完善信息平台。要全面推行网上政务公开，全面实现网上登记，利用互联网工具实现与服务对象的全方位互动。要建立企业违法违规的失信信息制度，建立企业信用档案，推进各相关部门企业信用信息共享，突出对信用信息的加工利用，强化对信用信息的分析评估，为相关政府部门和社会公众提供有效参考。

    （3）优化监管机制。要构筑科学监管体系，引入先进管理模式，积极营造公平竞争的环境。要准确探索监管定位，将服务理念、规范要求和效能考量作为监管理念的主要内涵。

    4.加强队伍建设

    （1）树立创新理念。要在“三区三港”联动的格局下，围绕完善贸易便利化需求，充分利用浦东综合配套改革和保税区特定政策“两种资源”，进一步解放思想，广泛调研，重视成果转化，注重实效，努力把创新理念尽快变为可实际操作的方法制度，走出一条更加适合保税区经济发展的工商行政管理之路，建立和完善与国际通行的自由贸易区管理模式接轨的管理体制。

    （2）提高专业化水平。要打造一个懂经济、懂国际贸易惯例和规则、精通工商行政管理业务的专业化干部队伍。一是通过队伍的合理流动，通过釜底抽薪的办法，改善队伍的年龄、知识结构。二是通过定向培训、考察形式，加强后备干部队伍的培养和锻炼，形成、储备一批作风实、业务精的新生力量。三是开展全员性专业知识与技能竞赛，立足岗位成才，为想干事、肯干事的干部搭设舞台，为能干事、干成事的干部创造机会。四是发挥考核导向、规范、激励作用，强化标准意识、精细意识，把创新实效和工作能力作为年度、月度考核重点，形成奖勤罚懒的机制。

    （3）增强队伍凝聚力。要打造适应国际贸易便利化环境的工商队伍，就必须不断通过人性化管理、文化建设和广泛的思想交流活动增强团队凝聚力，以积极向上的工商文化增强队伍合力，弥补当前队伍结构的不足，促进工作效能提升。要本着全面参与、相互协调、共同配合的原则，适当改革用人机制，实行“一人多岗”的管理制度，形成一人多岗、一岗多能的人才局面，全面提升队伍活力。

（张军）