一、发展历程

　　我国建立组织机构代码管理制度的时间相对较晚。从1989年国务院发布75号文件《国务院批转国家技术监督局等部门关于建立企业、事业单位和社会团体统一代码标示制度的报告的通知》和GB11714-1989《全国企业、事业单位和社会团体代码编制规则》的强制性国家标准开始，到现在才18年的时间；而如果从全国组织机构代码管理中心成立的1993年算起，到现在更是只有13年的时间。然而，尽管建立代码管理体系并开展相应工作的时间不长，相应的法律法规尚未建立健全，全国组织机构代码管理中心仍然围绕组织机构代码应用这个主题，紧紧抓住信息化和电子政务发展给组织机构代码带来的历史性机遇，积极主动地推进组织机构代码在国家行政管理体系中的应用步伐[1]，为一些关键行业和部门开展有关的行政管理与服务提供了有效的政策工具，使人们日益认识到组织机构代码在国家信息化和电子政务中的重要作用。

　　简单地来看，我们可以将组织机构代码制度的发展过程概括为以下三个发展阶段[2]（如图1所示）：

图1、我国组织机构代码制度发展历程

　　二、我国组织机构代码管理制度的现状与面临的问题

　　综合考察我国组织机构代码制度发展历程，我们发现，当前我国的组织机构代码管理存在着以下的困难和问题：

　　（一）与组织机构代码相关的法律效力尚不足以支撑其全面的推广应用。

　　从1989年到现在，与组织机构代码相关的法律法规主要是经过两次修改后的GB11714以及有关的国务院文件。从严格的法律意义上来看，这两者的法律效力都不高。根据《中华人民共和国标准化法》，国家标准由国务院标准化行政主管部门制定，等级上属于部门规章层次；而国务院规范性文件的法律地位在《立法法》中为未作明确的安排，人们对此存在着各种不同的看法。很多人认为其法律地位应该在部门规章之上、行政法规之下[3]。因此，可以说，从法律意义上来讲，目前的组织机构代码工作实际上是基于GB11714[4]而展开的，法律效力主要来自部门规章。

　　与此形成对照的是，企业注册登记所依据的法律法规则比组织机构代码要充分得多。这里除了《公司法》以及其他相关的企业登记注册法律外，也还有一再修订的《登记管理条例》。虽然在这些法律法规中，都没有明确企业登记注册号码的规定，但是从登记工作本身来看，为开展本部门业务管理的需要，建立企业登记注册号码也是合理的。实际上，“注册号”已经构成“企业登记事项”的一个基本内容，在（国信办[2005]10号文件）中，关于工商部门和税务部门交换的企业共享信息中就有企业注册号的内容。这里倒不在于是否有企业注册号的问题，更关键的是使用注册号的组织机构数量。根据“第一次全国经济普查主要数据公报（第一号）”的公布结果，不包括“产业活动单位和个体经营户”，光就“法人单位”来看，企业法人所占比例就达到62.9%。这么高的比例，使得工商行政管理部门的工作举足轻重，基于工商注册号而独立开展征信体系建设、经济事务管理工作成为可能。实际上，目前各地工商部门开展的诚信体系建设、经济户口等管理工作大多数就是基于工商登记注册信息系统而展开的。这给组织机构代码的推广工作带来极大的压力。因此，如果不从更高效力的法律层面赋予组织机构代码的法定地位及其权威性，组织机构代码的唯一性就难以体现出来，应用推广工作就会面临更大的阻力[5]。

　　（二）我国法人身份登记工作实际上处于分散状态。

　　虽然说组织机构代码是企业等法人的唯一身份代码，但是在实践中这点却往往实现不了。从具体流程来看，其原因就在于，组织机构代码与法人的“依法成立”没有紧密地联系在一起：法人的“依法成立”在先，（组织机构代码管理）中心赋码在后。在“依法成立”时，各相关的登记主管机构都会同时给予被登记注册单位颁发登记证件，并相应地赋予其注册、登记号码。因此，等到后来再让组织机构代码管理部门给各类法人赋码时，就给人产生一种重复赋码的印象。实际上，根据针对“《法人单位基本情况》(101表)”所作的“基本单位调查统计指标解释”，组织机构代码、企业注册号、事业单位登记号、社会团体登记号、民办非企业单位登记号等号码都是登录的对象。因此，虽然根据GB11714—1997的规定，组织机构代码是所有法人单位的唯一代码，但是在实际工作层面却出现“万码奔腾”的局面。这种情况与法国和挪威的“集中由一个注册登记机构给所有单位统一赋码并在组织机构的正式文件中公开标示本单位代码”的法律规定与实际做法形成鲜明的对照。

　　这种“依法成立在先、中心赋码在后”模式实际上给社会造成相当的管理负担。对企业法人来说，它每年要接受双重甚至是三重的年度身份检验：一是工商部门的年检，二是代码年检，有些还要接受职能审批部门的年检。实际上，如果真能实现组织机构代码的唯一性，那么双重甚至是三重的年度身份检验完全可以合并为一次。如果这样的话，那么就企业法人来看，全社会因年检就至少可以节省4.81亿[6]的社会管理成本！全国各相关行业和部门也可以节省大量的人力、物力和财力。

　　这种双重甚至是三重的法人身份管理制度给组织机构代码工作带来很大的阻碍。因此，不少企业在进行工商登记注册后，不愿到组织机构代码机构进行代码登记。例如，根据杭州市为开展全国企业基础信息共享与应用试点城市而实施的一项调查，2002年9-11月3个月期间，在杭州市本级、六个城区和三个开发区范围内，在工商部门进行工商开业登记注册的企业共2757家，其中有9.8%未办理组织机构代码注册登记，有23.6%的未办理税务登记[7]。这种情况在第一次全国经济普查过程中也同样存在。这给组织机构代码的推广应用以及数据库质量带来不利影响。

　　（三）组织地位不足以确保全国组织机构代码管理中心担负全国组织机构代码工作的领导、管理和组织协调作用。

　　根据人事部《关于全国组织机构代码管理中心机构编制的批复》（人中编函[1993]15号）[8]，全国组织机构代码管理中心是直属国家技术监督局的具有行政职能的事业单位，负责领导、管理和组织协调全国的组织机构代码工作。而从现在的具体情况来看，全国组织机构代码管理中心并不是直属国家质监总局的一个具有行政职能的事业单位，而是中国标准化研究院的一个处级工作部门（如图2所示），包括计划部、推广应用部、数据管理部三个部门，由副司级干部担任其主任。

图2：中国标准化研究院组织结构图

　　从这里可以看出，全国组织机构代码管理中心虽然被冠以全国的名头，但是本身是难以以自己的名义直接发挥全国组织机构代码的领导、管理和组织协调功能的，这项职能列在其上级单位即中国标准化研究院。实际上，在中国标准化研究院的简介中，就有“经国务院授权，管理全国组织机构代码工作，推进代码信息的应用”的内容。因此，组织机构代码应用推广的司局级协调只能以“中国标准化研究院”的名头，部际协调则由中国标准化研究院报国家质监总局进行。

　　这种组织地位自然难以促进组织机构代码的推广应用。一方面，推广应用过程当中没有全国组织机构代码管理中心的名头，减轻了组织机构代码的社会宣传功效，不利于人们理解、认识和接受组织机构代码；二是全国组织机构代码管理中心在与有关部委办的司局级业务部门开展业务协调时，也容易产生不对等的尴尬局面，给代码的推广应用带来不利影响。同时，有关“经费自理”的规定也让全国组织机构代码管理中心在推广应用过程当中受到较大的现实阻力。一些不明就里的群众不明白，为什么在进行企业登记注册、年检后还要到质监部门进行组织机构代码的登记与年检并再次支付费用，因而对代码工作产生抵触情绪。

　　（四）组织机构的类型登记方面还存在一个不断完善的过程。

　　最近二十年来，我国一直处于经济和社会发展的转型时期，组织机构代码的组织机构登记类型也一直随着各政府职能部门的社会和业务管理需要而发生变化。因此，1986年起草的《民法通则》所规定的“企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人、联营法人”五种法人已经不全面、不适合了。这表现在四个方面：一是根据“第一次全国经济普查主要数据公告（第一号）”，各类联营企业（包括国有联营企业、集体联营企业、国有与集体联营企业、其他联营企业）占企业法人的比例只有0.5%。，这实际上就表明，联营法人已经处于消亡的境地了。二是我国后来又产生了一些新的具有中国特色的法人形式，比如民办非企业单位法人等。三是出现了大量的非法人组织。四是该法规是在计划经济仍然比较强势的历史背景下出台的，与当前的社会主义市场经济初步建立的现状不太吻合。

　　为此，国家根据社会发展和业务管理需要，通过出台相应的法律、行政法规、部门规章或规范性文件来对具体的或新的法人或组织机构形式加以确认。在这个过程当中，一些地方和部门为了鼓励和促进某些行业的发展，对某些新成立的组织机构在注册登记方面采取引导和优惠政策，因而在注册登记的类型选择方面产生比较复杂的局面。例如，根据一份针对分布在9个省的140家农民专业合作组织的调查报告分析[9]，在这140家农民专业合作组织中，有3家没有进行注册登记、98家在民政部门登记（占70.00%）、27家在工商部门注册（占19.30%）、12家在其他部门（农委、科协和农业局）注册（占8.60%）。而2004年11月11日通过的《浙江省农民专业合作社条例》则间接地将农民专业合作组织界定为企业法人并到工商部门注册登记。目前，对这类组织机构类型如何进行界定，尚在争论中。与此同时，由于我国涉及企业登记的实体法和程序法对需要登记的经营单位采用了列举式，因此，从逻辑上说，并不是一切经营单位都需要去登记，从而为一些经营单位不去做企业登记留下了借口[10]。另外，对个体工商户也是仅要求那些需要申请银行帐号者申领组织机构代码，其他的则采取自愿的原则。这些都给组织机构类型登记及其赋码工作产生一定困难，使得组织机构代码不能全面反映社会的组织机构全貌，全国组织机构代码信息管理系统所具有的统计、普查与行政管理的功能就大打折扣。

　　（五）围绕组织机构代码所开展的电子政务应用和信息系统尚不够完善，重复建设的现象比较普遍。

　　通过全国组织机构代码系统的广大干部和职工的积极努力，人们日益认识到了组织机构代码在适应信息化发展及国家电子政务应用方面的基本地位与重要作用。这些努力主要表现在两个方面：一是建立了全国统一的组织机构代码信息网络管理体系，建成全国组织机构代码共享平台，形成了比较完善的国家代码中心和省级代码中心的两级赋码模式，基本解决了长期以来困挠代码工作的重错码问题，代码数据质量得到了保证。二是组织机构代码在信息化及电子政务中的重要作用越来越被人们所认同，应用组织机构代码的关键行业越来越多（如表1所示），成为国家电子政务四大基础信息库之一。

表1、组织机构代码的应用领域[11]

　　但是，组织机构代码系统本身的不断完善并不必然带来应用的高效益。就国家层面来看，由于部门分割的限制，目前不同的业务职能部门都在围绕本身的工作需要建立相应的信息系统，各自采用的标准差异较大，组织机构标识系统也不一样，因而难以保证资源共享和业务协同的需要。从信息化和电子政务的建设情况来看，除了全国组织机构代码共享平台之外，当前主要存在着这样几个影响比较大的与组织机构身份识别相关的业务系统：一是由工商行政管理部门建立的“经济户口”信息系统；二是由统计部门建立的“基本单位名录库”；三是由国信办组织协调推进的“企业基础信息共享工程”；四是工商、银行等部门开展的企业征信信息体系。这些业务信息系统，有的没有应用组织机构代码，如工商部门所开展的“经济户口”及一些地方的诚信系统；有的采用了组织机构代码，但是同时也采用了其他的组织机构标识，组织机构代码的作用得不到体现，如“企业基础信息共享工程”虽然要求以组织机构代码为唯一标识，但是，企业注册号等标识也同时存在并发挥更加重要的作用，给代码的唯一性带来不利影响。

　　在部门之间缺乏业务协作方面，“基本单位名录库”的建设比较突出。2005年，国家统计局联合中央机构编制委员会办公室、民政部、国家税务总局和国家工商行政管理总局等四个部委共同发布了《关于建立全国基本单位名录更新制度的通知》（国统字[2005]91号），要求这四个部门按期提供相关资料以便建立全国基本单位名录更新制度[12]，但是其中没有要求质监总局提供组织机构代码。“基本单位名录库”建设纳入2004年9月5日发布的《全国经济普查条例》，在工作推进方面受到国家的高度重视并被作为第一次全国经济普查的重要内容，但是，没有组织机构代码部门的参与，不仅不利于“基本单位名录库”的建设成效，也给各地的代码应用推广工作带来一定影响。

　　另外，从应用情况来看，造成上述问题的主要原因，除了部门分割的限制之外，也与全国组织机构代码共享平台尚未寻找到一个真正合适的、类似于挪威的Altinn、法国的SIRENE3或美国的IAE的“应用共享平台”有关。

　　三、改进我国代码管理体制的政策建议

　　尽管在全国组织机构代码管理中心的积极努力下，我国组织机构代码的推广应用工作取得了很大的进展，组织机构代码成为建立国家四大基础数据库之一的法人库的基础，被越来越多的关键行业用做开展日常工作的基础工具；但是，从总体来看，我国的组织机构代码管理目前仍然处于初步建立、初步应用阶段，我们仍然没有按照宏观信息结构的基本要求建立科学有效的代码信息化应用管理体系与架构。与同样采取中央集中管理体制的法国和挪威相比较，我国目前的组织机构代码管理体制还是很不完善的，很多涉及组织机构代码的管理、应用与协调的基础性问题还未从根本上解决，代码的深层次与综合性应用尚未展开，直接阻碍了代码在国家信息化和电子政务建设中的基础性作用的正常发挥。

　　根据前面的分析，与代码相关的管理与应用主要包括标准化、业务管理应用、社会信息服务与信息资源开发利用、统计等四个方面，而为了实现上述的管理与应用目标，还需要对相应的法律法规与组织管理体制进行调整和改革。因此，要充分发挥组织机构代码在国家信息化和电子政务应用中的基础性作用，就必须着眼这六个方面的内容进行努力。