渤海漏油、大连PX项目、曲靖铬渣倾倒……一段时间以来，环境污染事件屡次成为社会热点。伴随着经济的快速发展，环境污染日益成为老百姓心头挥之不去的痛。

环境污染事件反映到司法领域，一个渠道是诉讼，另一种方式是环保非诉行政执行案件。近年来，上海市的环保非诉行政执行案件数量不断递增，据统计，全市法院2009年以来受理此类案件790件，且呈逐年上升趋势。其中尤以青浦区法院最多，比例超过全市总数的1/3。

“环评”能否成为第一道防线

位于上海市青浦西部的某木业厂，是前些年该区“筑巢引凤”的成果之一。近几年原本空旷的工厂周边，新建了大型住宅小区，因此不断有居民投诉木业厂存在粉尘、噪音污染，强烈要求拆除。

青浦区环保局作出行政处罚后，向法院申请了强制执行。木业厂对此十分抵触，称自己具有合法营业执照，在此经营近十年，是小区建设选址欠妥，导致矛盾发生，如果没有适当的补偿安置方案，则拒绝停产搬迁。

事实上，该木业厂所面临的窘境在青浦并非个案。

由于历史原因，青浦区的制造业发展在布局上经历了自由开发→ 沿路开发→集中开发三个阶段，由此带来了一系列后遗症。

那么，可否运用“环评”进行事前预防呢？根据2002年颁布的环境影响评价法，环保部门应当对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测。

但是，现有法律规定却未明确环评与企业登记之间的先后关系。目前明确规定需前置审批的仅有危险废物经营、拆船业等三项环评项目，除此之外，在实际工作中，各地在办理营业执照时是否应收取环境评价文件上的口径并不相同，对于何种项目需要环评更是做法不一。

“由于相关法律规定之间未能实现有效衔接，导致事前预防在有些情况下形同虚设。”上海市法学会诉讼法学研究会会长张海棠指出，“其结果是，未经环评的企业取得了合法的经营资格，并投入大量资金进行门面装潢、购置生产设备等，待其实际经营后对其处罚，特别是责令其停产停业，往往意味着前期的资金投入等全部无法收回。”

环境权益优先是长远之计

在青浦法院执行的一个案件中，被执行人主要经营铝型材加工，为节省成本违规使用燃煤熔炼炉，造成环境污染。执行中查明，被执行人属集体福利企业，挂靠了35名残疾人。他们的生活费主要来源于企业经营所得，如果勒令其停产，不但该厂职工会下岗，所挂靠残疾人的生活费也将没有着落。

“如何兼顾环境权益与劳动者权益成为此类案件执行中的又一难题”，张海棠说。

来自青浦法院的数据表明，环保非诉行政执行案件中，被执行人自动履行的仅占37%，强制执行结案的为5%左右，超过一半的案件不得不中止或终结执行程序。颇为纠结的是，当地居民迫切要求消除环境污染合情合理，但相关企业停产、停业，就意味着职工失业，影响家庭生计，甚至成为社会不稳定因素。

“现在，中央已明确提出要建设资源节约型和环境友好型社会，走可持续发展道路，因此，环境权益优先才是长远之计”。张海棠认为，“在价值取向上，如二者不可兼顾，应优先保障环境权益”。

执法联动或可突破“瓶颈”

根据现行环境保护法，对于环境处罚行为，无论是罚款，还是责令停产、停业，行政机关都无执行权，只能申请法院强制执行。

然而，法院的强制执行也不是无所不能，对于罚款的处罚，法院有相应的强制执行措施，但对于责令停产、停业处罚的执行，往往需采取停水、停电等配套措施，需要相关部门的配合；对于危险化学品企业而言，则可能还要关闭相关设备等专业技术支持。

“因此，要形成各部门执法相结合的环境执法体制，理顺和明确职责，协同解决强制执行中的相关难题。”上海高院执行局局长余志强说。

除加强执行联动外，执行方法的创新也是破解执行难的出路。上海目前正在探索非诉行政执行令状模式，按照该模式，对环保等类型的案件，法院在经过合法性审查，裁定准予执行后，向申请的行政机关签发督促履行令状，由其督促被执行人自动履行。如在限定期限内被执行人自动履行，即执行完毕；如被执行人仍拒不履行，案件再回归法院进入强制执行程序。

“此举的积极意义在于将法院的执行运作权部分赋予行政机关，充分发挥行政机关在行使职能方面的优势和能动性，提高案件执行效率。”上海市政府法制办行政复议处处长刘建平表示。

对话新闻当事人

系统工程需各方合力

□ 本报记者 卫建萍

访谈对象 上海市青浦区人民法院院长 许一新

法周刊：对于环保非诉行政案件的司法审查，您认为要如何把握？

许一新：该类案件的司法审查，要突出法理性。一要牢牢把握合法性、合理性，尤其是可执行性三者兼顾的审查标准，注重需经强制执行的非诉行政案件的风险评估。二要严格把握审查中的正当程序原则，灵活采取书面审查与现场调查、组织听证等相结合的审查方式，而非简单坐堂问案、机械办案。三要审慎处理涉及停产、停业以及群体性等社会影响较大的环保非诉行政案件的审查，不能一罚了之，一关了之，因为环保非诉行政案件的执行交织着民生问题。

法周刊：环保非诉行政案件的执行难问题应如何化解？

许一新：环保非诉行政案件的强制执行，要注重联动性。面对被执行人流动性强，利益纠葛突出的环保非诉行政案件，我们应该做到：

首先，法院执行部门要落实专项执行，充分运用法律所赋予的各种强制执行措施，在理解立法精神和法律规定的框架内探索和完善多种有效执行举措。

其次，法院需要加强与环保等部门的沟通与协调，积极探索执行联动机制。对于环保非诉行政执行中的专业性、技术性的问题，要协同解决；对于确无执行条件的案件，可先由行政部门依法采取多方法执行的措施，待条件相对成熟后，申请法院予以执行；对于社会影响大、矛盾易激化、涉群体性事件的环保执行案件，经过风险评估，确定妥善的执行预案。

法周刊：如何在源头控制环保非诉行政案件不断增长的趋势？

许一新：环境保护的源头治理，涉及环保管理、建设项目可行性研究论证、建设项目建设阶段的监管、工商管理等各个环节，故要突出系统性。环保非诉行政案件的成因是一个系统问题，解决亦是一个系统工程。

一是要强化行政部门间协调，确保源头控制。加强对企业登记和监管的调研，准确定位环境影响评价和企业登记之间的关系，妥善地处理各行政部门间对环保违法行为的监管交叉问题。

二是要强化司法行政间的协调，确保有效治理。环保行政机关针对已经进入强制执行程序的案件，可配合法院开展社会风险评估探索，加大对恶性环境违法行为的惩罚；法院亦有责任加大执行力度，共同形成环境保护的协调工作机制。

此外，还要注重发挥好基层组织的作用，大力挤压环保违法企业的生存空间。

重视执行救济

上海交通大学凯原法学院教授

王福华

执行救济，是指由于执行机关的强制执行行为给当事人或第三人的合法权益造成损害，法律给予其一种补救的保护方法。

为此，一方面，要通过听证体现正当程序。在执行过程中，不可仅顾及权利人的权利，义务人的合法权益也应该得到切实保障。正如一刀之两面，用之不慎，亦会伤及他人，因此执行程序须对双方当事人的合法权利给予周全的保护，甚至第三人的合法权利也应注意。

另一方面，要重视程序上的执行救济。一是法院要保持中立性。就我国立法和实践来看，法院对于涉及国家和社会重大利益的案件，或涉及公民生活急需的案件，可以不经当事人申请而依职权主动提起执行程序。但是，行政相对人对于法院和行政机关间的“协同”往往有反面的理解，认为法院与行政机关“官官相护”，很容易发生极端事件。法院的执行工作是司法公信力的终点，也是“执行程序的心脏”，如果执行法官与当事人间有足以影响其公正性的关系时，该法官之独立性即会遭受质疑。二是要保证义务人的正常生活和生产。债务人在执行过程中，虽有忍受国家强制力的义务，但其基本人权仍应受到法律上的保障，因此，执行程序中的规定应当为保障债务人的人权设置最低限度的保障措施，顾及其生活。毕竟，人道取向是现代与古代强制执行制度的重要区别，现代法治社会保障基本人权，不能因强制执行而使债务人流离失所。三是程序上文明执法，避免遭致执行异议。

链 接

环保非诉行政案件是指，环保部门对环境违法行为作出行政处罚后，被处罚人逾期不申请复议，也不向法院起诉，又不履行处罚决定，环保部门向法院申请强制执行的案件。