一、《反垄断法》的几个明显特点

    （一）自从我国加入世界贸易组织后，防范和化解境外垄断行为所带来的对国内市场的损害，保护国家经济安全，是反垄断执法的一个重要特点。我国《反垄断法》第二条规定：在中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的适用本法。通过制定反垄断的域外效力制度，用法律手段来解决国际经济纠纷，既表明了我们对市场经济发展规律的理性认识，应对经济全球化的措施走向完善；同时也表明了我国依法行政、依法治国的态度。当然反垄断执法域外效力的具体适用，由于还存在着国家利益、法律制度、风俗习惯、文化理念等诸多方面的冲突或问题，还需要我们在具体的执法实践中认真研究和探索。

    （二）由于垄断的手段和方式比较隐蔽、法理关系也非常复杂，因此，对反垄断的执法机构及执法人员来说，无论是固定、收集证据，梳理法理关系，还是认定因果联系等方面，其技术性、专业性、法律素养、实践经验、经济知识等的要求更高、标准更严。同样，随着我国市场经济的不断发展，垄断行为也日趋复杂和多样，因此我国《反垄断法》第十三、十四、十七条除列举了垄断行为的表现形式外，还规定了兜底条款，授权国务院反垄断执法机构可以认定其它垄断行为。这就需要我们反垄断执法人员加强学习，准确把握垄断行为的新趋势和新形式，适应反垄断执法工作的需要。

    （三）我国《反垄断法》引入了豁免、推定、承诺等制度。豁免主要是相对垄断协议而言的，虽然协议部分内容排除、限制了竞争，但其在经济社会发展中的总体利益大于其对市场竞争的损害，国家对其豁免；《反垄断法》第十五条规定了垄断协议豁免的七种情形。同时，为了节约执法资源和对竞争秩序实施有效监管，《反垄断法》第四十六条第二款规定：经营者主动向反垄断执法机构报告垄断协议的有关情况并提供重要证据的，可以减轻或免除处罚。推定是反垄断执法机构根据经营者市场份额，推定其具有市场支配地位；《反垄断法》第十九条规定了推定经营者具有市场支配地位的三种情形。承诺是经营者向反垄断执法机构申请在一定期限内采取具体措施，改正相关行为，消除相关后果，执法机构决定中止乃至终止调查。我国《反垄断法》第四十五条对相关承诺制度作出了专门规定。

    （四）我国《反垄断法》规定的垄断行为的法律责任主要是行政法律责任。由于现在我国《刑法》中没有设定垄断罪，《反垄断法》中也没有对垄断行为追究刑事责任的规定；因此作为反垄断执法机构而言，主要是追究垄断行为的行政法律责任。当然给他人造成损失的垄断行为，根据《反垄断法》第五十条规定应依法承担民事责任。

    二、工商部门在反垄断执法中面临的困惑

    国务院新“三定”方案明确了工商行政管理部门在反垄断执法方面的职责，但是垄断行为本身的复杂性，决定了工商行政管理部门在反垄断执法方面将面对重重困难。而这些困难主要来源于立法的不完善、对反垄断法理解的片面性以及行政可操作性等三个方面。

    （一）目前工商行政管理部门对《反垄断法》中的一些概念比如“相关市场”、“市场份额”、“市场支配地位”等的实际认定比较困难，因为这仅靠目前工商行政管理的法律知识是不够的，还需要使用统计学、经济学等相关知识。在实际执法中，还要做统计分析，花费大量的人力、物力、财力，最终才能得出结论。因此反垄断执法的专业性更强，案件定性处理更复杂，这无疑会增加垄断行为界定的困难。以《反垄断法》中“相关市场”的认定为例：所谓“相关市场”是指垄断地位“存在于哪一个市场”中，这个市场的确定比较复杂，并不仅仅就是一个法律上的概念。相关市场的如何确定决定着垄断行为是否成立。造成概念界定困难的主要原因在于立法方面过于线条化，缺乏有关行政法规或者部门规章加以细化规定，给统一认识与实际执法工作带来极大的困惑。

    （二）根据我国《反垄断法》的规定，一切经济活动的垄断行为适用本法。法律授予反垄断机构管辖电信、保险、银行等行业中出现的垄断行为的权力。可是，我国现行的《保险法》、《银行法》、《电信条例》等法律、法规也明确规定，行业主管机关有权查处不正当竞争行为，其中包括上述行业的垄断行为。因此工商行政管理部门面临《反垄断法》与行业监管法规如何协调的问题，《反垄断法》与《保险法》、《银行法》、《电信条例》等如何衔接的问题。

    （三）就目前的经济发展现状而言，无论是国有企业还是私营企业，其经营主体的文化素质和法律素养普遍提高，自身的违法行为将更加隐蔽，方式将更加复杂。另外，对于涉及公共利益的事业单位、自然垄断行业，工商行政管理部门介入调查，肯定会受到各方面的阻力，取证难度更大。因此，我们的反垄断执法周期势必拉长，投入的执法成本也势必较高。

    （四）目前《反垄断法》对交易市场中的垄断行为及法律责任等方面作了规定，但不具体涉及执法机构。虽然依据现行的反垄断监管体制，商务部、国家发改委和国家工商总局分别负责审批合并交易、定价以及不公平竞争，但是对于多重复合的反垄断行为如何进行协调处理，是《反垄断法》没有明确规定的。与此同时，三大反垄断职能部门也没有制定出相应的配套制度，给《反垄断法》的执行带来了较大的困难。因为我国立法一直执行“宜粗不宜细”的原则，这虽然可以避免法律之间的冲突，但是却给行政、司法部门在实际操作上，带来了许多的困难。《反垄断法》同样存在着上述问题，原则性规定过多，可操作性规定缺乏，从而造成执法难的问题。

    （五）《反垄断法》的执法具有较高的专业性，其涉及的专业包括知识产权法、调查统计、信息与情报搜集、宏观经济学等。而目前工商行政管理部门，无法适应反垄断执法对于人员素质与观念更新的要求。其次，执行《反垄断法》必须依托于一定的科技手段，开展数据采集、分析统计等工作，工商部门现有的经济户口管理等软件，却存在宏观统计方面的功能缺陷，特别是对于企业市场占有率、产业结构等特殊信息无法采集、统计，不能明确特殊产业保护的名录与手段。

    三、加强反垄断执法的几点建议

    针对反垄断执法所面临的上述困难，笔者认为，应在以下几个方面加以改进和完善。

    （一）希望立法机关尽快出台相应的《反垄断法》实施细则，对《反垄断法》中有关抽象性、原则性的规定加以具体和明确。例如对于“相关市场”的认定，我们可以参照反垄断主流理论进行分析和区别。通过计算产品之间的供给弹性和需求弹性，确定可替代产品的范围；通过产品的单位价值、产品的保质期限、运输费用、替代产品生产企业的供给能力等，确定地理市场的范围。当然，主流理论并不具备规范性法律文件的效力，这就需要加快相关立法以及配套规章的出台，真正使我们反垄断执法机构和一线执法人员有法可依。

    （二）务必尽快建立一支与市场监管相适应具有高素质的反垄断执法队伍。随着经济全球化步伐的加快，大量的国外资本涌入国内、各种各样的经济形态的出现，给工商行政管理部门的监管带来了新的挑战，这就要求工商执法人员是具有法律、经济、统计学等多方面知识的复合型专家型人才。所以要加大执法人员培训力度，开展形式多样的培训方式，训练一大批适应反垄断执法需要的高素质执法队伍。同时也要积极推进法制建设，转变执法作风，更新执法理念，建立公开、公正、高效的执法程序，以保障执法公平正义，真正建立依法行政的执法体制。

    （三）务必加强相关反垄断执法部门以及其他行政、司法部门的沟通联系与执法衔接机制建设，努力形成执法合力。必须加强与相关部门的沟通与联络，进行案件信息情报共享，在各自的职权范围内，切实履行好本部门的职责。特别是国务院新“三定”方案进一步明确三大执法部门的沟通协作机制，实现在各司其职的基础上，发挥各自优势，形成打击合力。同时，行政机关和司法机关也要统一认识，加强合作，有效打击各种扰乱市场竞争的垄断行为，保护正常市场竞争机制。同时，要努力通过深入了解国家产业政策导向，对辖区的相关重点产业进行调查排摸，对其在市场竞争过程中，尤其是在国外产品对关系国计民生的企业造成竞争性危害时，应主动开展相关市场的调查，进行相关数据的统计，依法适时介入，坚决打击垄断行为，为我国社会经济发展提供一个健康、有序的市场环境。

    （四）要积极主动地争取各级地方政府对于反垄断执法的支持和理解。在查处相关垄断案件时，要多向当地政府领导汇报，争取政府的支持。这样，既能为我们的反垄断执法办案创造良好的外部环境，又能在执法办案中争取主动。从目前反垄断的成功案例来看，对很多垄断行为的查处，都离不开各级地方政府的大力支持，离不开相关部门的相互配合。在此基础上，不断改善沟通的方式，不断提升工商行政管理部门在反垄断执法上的形象，力求各级地方政府在反垄断执法方面给予更大的支持。

（施昌恒 陈英华）