新年伊始，浦东新区建交委、工商局、质监局等有关部门一派忙碌景象。他们是新区正在进行的第六轮审改中行政审批标准化建设的8家试点单位，这轮启动于去年的改革已经进入标准化材料的最后梳理阶段。而其余十几家审批单位的行政审批标准化建设也将于今年全面启动。

　　浦东为改革而生、因改革而兴。不断用更大的力度改革政府内部机制，彰显了浦东不断“转变政府职能”的改革决心，而行政审批制度改革正是政府职能转变的切入口和重要推手。记者走进新区有关部门和企业，试图解读行政审改的意义和路径。

　　政府职能转变切入口

　　曾几何时，我们某些政府部门留给公众的形象是“门难进、脸难看、事难办”。随着社会主义市场经济体制的初步建立和改革的不断深入，这样的状况渐渐得以扭转，但政府与社会、市场的关系仍然没有完全理顺。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效，限制了正常的市场竞争，成为阻碍生产力发展的体制性障碍。

　　行政审改要解决的正是理顺政府与社会、市场的关系，还政府服务于社会的本质作用。

　　蒋红军，浦东新区区府办审改处处长。为了更好地理解浦东六轮行政审改的意义，记者请蒋红军用最通俗的语言解读什么是行政审批？行政审批的作用是什么？为什么要进行行政审改并且已经进行了六轮？

　　“简言之，行政审批制度是政府管理社会的一种手段和方式。”蒋红军说，从社会管理的角度讲，每一个公民和企业都有自己的权利和义务，而这些主体在行使自身权利的时候，可能会对相邻关系或社会秩序产生影响。比如，蒋红军举例说，有人想利用自家临街的房屋开一个快餐店，但可能会对邻居的生活造成影响。政府为了保护公共利益，就有必要制定一定的管理规则，采取一定的管理手段，由此就产生了行政审批制度。

　　“所以行政审批有一个特点，就是由当事人先提出申请，但是否许可、批准，还得由政府依法决定，可见它是政府的权力，是政府管理社会的强制力”，蒋红军说，既然是强制力，就有可能产生权力寻租、产生腐败。“因此行政审改一开始的改革意图就是要让权力在阳光下运行，从源头上预防和治理腐败。”

　　而领改革风气之先的浦东，从一开始就赋予了行政审改另一个重要的目的：创造良好的发展软坏境，完善投资环境，促进经济发展。既有防腐败的目的也有创建服务型政府的要求。历次行政审改都是围绕促进经济发展，建设服务型政府来进行的，也成为新区转变政府职能的重要切入口。“从这个意义上讲，改革永无止境。”

　　细数六轮行政审改路

　　在浦东新区政府网站上，通过“政府公报”栏目可以查阅六轮行政审改方案。记者请蒋红军用几个关键词为读者一一解读。

　　浦东第一轮行政审改开始于2001年9月，是上海市第一家，其关键词就是“瘦身”。重点解决政府还在管着的许多“不该管、管不了也管不好的事情”，经过这轮大刀阔斧的改革，有292个事项不再审批。

　　第二轮行政审改开始于2002年7月，浦东再次在制度改革上率先起步，这次改革的关键词是“开放”。在新区第一轮审改方案批准的10项审批事项试行告知承诺制的基础上，再扩大试行14项审批事项，在企业准入环节的审批中引入了“诚信”的管理理念，加大对企业设立和开业审批的改革力度，进一步提高市场开放度。

　　第三轮行政审改开始于2003年11月，其关键词是“转变职能”。实行建设项目消防审批环节技术审批与行政审批相分离。对凡经过技术咨询服务的工程项目，消防部门实行简易审批和程序验收，监管方式从以审批为主转变为以日常管理为主。同时，积极培育和发展其他审批环节技术咨询服务中介组织，逐步将技术审批与行政审批相分离的制度向其他审批环节拓展。这轮改革最后促使我国《消防法》的修改，浦东先行先试的成果得以在全国推广。

　　第四轮行政审改开始于2006年5月，关键词是“管理科学化”。实行企业年检申报备案制度。同时在张江试点企业设立“三个一”审批机制，强化部门协同。

　　第五轮行政审改开始于2008年6月，关键词是“两高一少”。新区明确了以行政审批改革为切入点，推进政府职能转变：建设公共服务型政府，率先成为行政效能和透明度最高、收费最低的地区之一。“这次改革最大的成功之处是在建项目中取消扩大初步设计审查环节，参照消防审改的经验，实施施工图归口审查制度。”

　　正在进行的第六轮行政审改开始于2010年，蒋红军给出的关键词是“公开透明”。全力推进行政审批标准化建设，加快行政审批信息化平台（一期）的落地和运行，重点解决行政审批事项数据库和对社会的公开透明功能建设。逐步推进各委办局行政审批事项网上申报、网上受理，行政审批信息化支持条件较好的部门年内实现审批过程网上查询，申请人可以在网上查询具体办理进度、办理结果。根据审批事项的分类，探索研究全过程网上审批。在基本建设项目、市场准入等关联性较强的领域建设相关协同审批系统，实现部门之间的审批网上流转。

　　行政审批实现新跨越

　　经过六轮改革，浦东的社会类行政审批事项已从2001年的724项减少到如今的242项，平均承诺审批时限从法定22个工作日压缩到8.4个工作日，双双下降60%以上。这样的办事效率，不但保持了在上海行政审批事项最少、整体审批效率最高的纪录，也领先于全国。“凭什么说浦东的行政效率最高？需要用数据说话。”蒋红军说。

　　同时，在企业设立和基本建设项目审批等领域率先实施告知承诺、并联审批、行政审批与技术审批相分离等一系列制度性改革举措，通过“制度加科技”模式，实现了行政审批协同度更高、行政审批透明度更高、行政审批服务质量更高的新跨越。

　　其一，行政审批协同度更高。表现为企业准入并联审批协同度更高和建设项目联合审批协同度更高。

　　2011年10月，企业设立登记“三联动”系统与市级平台初步对接，使浦东的企业设立“三联动”机制纳入了市企业设立登记并联审批平台运行，大大降低了内部行政成本，进一步提高了工商、质监、税务审批协同度，促进了审批效率的加速。据统计，截至2011年12月，共有6538户内资企业选择按照联动登记的方式设立，超过新设企业总数的50%。“三联动”改革作为全国综改案例在2011年的全国综改大会上向全国推荐，“三联动”系统获得了“2011中国城市信息化成果应用奖”。

　　外资投资企业设立并联审批也正式实施。改革实施4个月来，商务委通过浦东市民中心外资并联审批窗口共受理了5个项目，4个项目已经批准，得到了企业的一致认同。

　　为了进一步深化2008年浦东率先试点的建设工程行政审批改革，按照“四个集装箱”分阶段并联审批方式，新区经过10个月的研究、讨论、协调和修改，在全市率先推出建设工程行政审批“四个集装箱”整体改革。

　　新区规土局强化了设计方案审查提前服务的功能，采取了“一口告知”的工作方法，将消防、卫生、环保、交通等职能部门对所报建项目的不同要求、所需资料一并告知建设单位，并实行“一口受理，并联审批”的工作方式，审批时限由30个工作日缩短至15个。

　　其二，行政审批透明度更高。加速推进审批标准化建设、完善网上审批功能，不仅可以大大缩减社会办事成本，其最大的作用就是使政府工作的透明度更高。

　　新区高起点筹划行政审批标准化建设，在全市率先开发“一库两系统”（包括行政审批事项属性要素数据库、行政审批事项管理系统、办事导航服务系统）应用于行政审批标准化建设，可实现行政审批业务手册、办事指南自动生成，为企业、市民提供智能、便捷、高效的咨询和办事服务。

　　目前，全区现有242项社会类行政审批事项中，有123项实现了网上审批，占51%；在123项网上审批事项中，56.1%的审批事项实现了网上申报和预审、当场受理和内部流转、过程和结果查询等功能，年度网上审批数量平均占比近84%。新区环保局和药监局所有审批事项全部实现了网上审批。

　　其三，行政审批服务质量更高。体现为行政审批服务方式与内容不断优化和丰富；开发区综合审批服务改革稳步推进。

　　新区税务局深入推进涉税事项全区通办的扁平化审批服务机制，从2011年6月起，实施发票业务的全区通办，全局范围内的所有纳税人能够在区内任一办税服务厅办理发票发售、发票代开、其它发票业务。新区公安分局积极推行便民服务“五项举措”，特别是在提升窗口服务品质上，以“便捷服务，方便与民”为原则，先后推出急事急办、周六代办、代老龄群众填表等多项便民利民措施。新区民政局将涉及民生服务类的审批权限下放到街镇就近服务，将3项审批事项改为服务项目，取消对优抚对象抚恤和优待的确认事项中8个审批子项。

　　此外，浦东先行在张江高科技园区试点开发区综合审批服务改革，充分发挥开发区政策优势、体制优势和人才优势，建立“管办分离”和行政服务中心“一门式受理、一门式办理、一门式办结”的建设工程综合审批服务机制，进一步优化招商引资环境，扩大开发区对产业项目的聚集效应。