从地方债务管理到加强财政预算监督，社会对目前预算法的修订寄予了许多期待。北京大学法学院教授、全国人大委托项目《税法通则》和《转移支付法》等起草组组长刘剑文近日接受本报记者访谈，就预算法修订进行了前瞻性解读。
建议一：考虑预算调整权和修改权归位于人大
上海证券报：此前已经开展了好几年的预算法修订工作，今年终于将有实质性进展，您对目前预算法的修订有什么看法？
刘剑文：在讨论预算法修订时，我们首先应该明确目前此轮预算法修订究竟应当解决哪些问题。换句话说，就是修订法律的目标和价值是什么，财政部部长谢旭人此前的谈话中对于当前预算改革的方向，主要提出了加强预算公开、促进预算覆盖完整性以及加强预算监管等几个重点，应该说此次修法主要也是体现这几个要点。
此外，我们还应当关注修订幅度的大小问题，现在究竟是要小改还是要大改？从此轮修法的现实条件来看，目前还不具备大幅改动的现实条件。现在国务院讨论通过的预算法草案只是讲了一些原则性的问题，没有涉及更深入的内容。
上海证券报：在加强预算监督方面，我们目前的预算法还有哪些可以完善的空间？
刘剑文：在目前不断深化的改革过程中，经济体制改革和政治体制改革间的联结点就是财政体制改革。在预算权的配置上，我们现在的预算法中预算的编制是由政府行政机关来负责，而预算的审批是由立法权力机关负责，但目前预算法框架中对于预算的调整权、预算的修改权和预算的决定权等的配置，都主要还是落在政府行政机关，未来主要在这方面可以进一步探索，如何使预算权的配置更加有效，应该重新考虑预算调整权和修改权归位于人大的问题。
建议二：地方自主发债的限制不宜过大改动
上海证券报：社会目前对于地方债务关注度很高。此前预算法中规定，地方政府不能自主发债，您认为未来预算法修订后是否会对地方发债有新的表述？
刘剑文：允许地方发债必须是有条件的，为了要保持财政平衡和未来偿还能力，必须要对其规模进行控制。以前是说要经过国务院同意，现在主要还是由财政部代发。最近谢旭人明确指出，2012年要继续控制地方政府债务，因此目前条件下赋予地方自主发债的权利还是比较困难的，我国现在还没有建立类似西方国家中允许地方政府破产的机制，因此如果地方政府未来偿还能力出现问题，最后还是需要上级政府进行接管。所以现在必须更多地考虑风险问题。我认为目前预算法对于地方自主发债的限制还不宜做出过大改动。目前还是解决预算公开等比较优先、条件也更为成熟的问题更可行一些。
建议三：未来应对财政超收追究责任
上海证券报：除了上述问题外，多年以来财政收入的连年超收也比较受到关注，您认为如何从预算法的角度改善这个问题？
刘剑文：在超收收入方面，现在很多地方政府的偏向是超收越多越好，而很少有人、包括地方政府去思考超收收入的正当性在哪里。原则上说只要由人大通过的预算，就是有法律效力和执行力的，当然很多时候由于存在许多不确定因素，应该准许预算有一定的弹性空间，比如可以规定在一个多大的公众可接受范围内，允许实际财政收入和预算数的差异，我们是建议在5%的上下浮动范围内。
此外，未来还应该对超收追究责任，当然现在追究行政责任并不具备显示条件，但还是有一些追究责任的方式可以考虑，比如超收的直接责任人应该到人大去被问责，应向人大解释原因，通过施加压力来提高预算编制的准确性。主要还是应该从硬性规定上，让各级政府建立法律范围以外的超收收入必须受到遏制的意识。
另外，未来还应当考虑超收部分可以适当退税，第三种方式就是继续完善推广预算稳定调节基金，现在地方还没有稳定调节基金，地方以后可以考虑借鉴中央的制度来建立调解基金制度。 |
