山东省济南市工商局

章丘分局 刘武强

　　每年的法定企业年度检验期限过后，总会有部分企业因各种原因逾期不接受年检。依据有关法律规定，各地企业登记机关对这部分不接受年检的企业可处以吊销营业执照的行政处罚。但是，其中为数不少的个人独资企业却被排除在外，按规定不能吊销其营业执照。为此，笔者所在的企业登记机关对这些逾期不接受年检的个人独资企业所采取的措施是，在企业登记管理程序中对其进行封存处理。笔者对此曾困惑不解，后来经查阅有关法律法规，对这一问题逐渐有了一个较清楚的认识。

　　当前，市场主体的种类主要包括有限责任公司、股份有限公司、非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业及其他经营单位和个体工商户。根据法律法规的规定，其他种类的市场主体逾期不接受年检或验照，企业登记机关均有权吊销（或收缴）其营业执照，而唯独个人独资企业例外，因为所有与之有关的法律法规均未作这方面的规定。《个人独资企业登记管理办法》第四十条对个人独资企业逾期不接受年检所应承担的法律责任作了这样的规定：个人独资企业不依照本办法的规定接受年度检验的，由登记机关责令限期接受年度检验，处以3000元以下的罚款。但笔者在查阅有关法律规定时注意到，修订后的《合伙企业登记管理办法》第四十二条规定，合伙企业不依照本办法的规定接受年度检验的，由企业登记机关责令限期接受年检，可以处3000元以下的罚款。逾期仍不接受年检的，撤销企业登记、吊销营业执照。

　　同样是登记管理办法，对平等市场主体的同种违法行为须承担法律责任的规定为什么不同呢？是立法者的疏漏吗？笔者起初对此感到大惑不解，但经过仔细琢磨才恍然大悟。原来，《合伙企业登记管理办法》（国务院令第236号）与《个人独资企业登记管理办法》（国家工商行政管理局令第94号）虽名称相似，但立法机关并不相同，前者是国务院，后者是国家工商行政管理局。这样一来，二者虽都是登记管理办法，但法律层级和法律效力并不一样，前者是行政法规，后者属部门规章。我国《行政处罚法》第九条规定，法律可以设定各种行政处罚。该法第十条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。该法第十二条规定，国务院各部委的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院各部委制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。由此可以看出，在法律、行政法规尚无规定的情况下，规章是不能设定吊销营业执照行政处罚的。《个人独资企业登记管理办法》属于规章，因此无权设定吊销营业执照的行政处罚。

　　笔者认为，不管是个人独资企业还是合伙企业，二者主体特征近似，均不具备企业法人资格，投资人或合伙人均须对企业债务承担无限责任，可以说在行政法律关系中地位平等，与之相对应的权利、义务也应平等。依此推断，两者实施了同种违法行为，所应受到的惩罚即法律责任也应相当，但结果并非如此，这显然与行政处罚要公平公正、过罚相当的原则相悖，客观上造成了立法上的厚此薄彼。企业逾期不接受年检意味着其未按规定向企业登记机关提交年检材料，从而导致无法验证其登记事项是否真实合法。既然如此，企业登记机关就应该强行终止其继续经营的资格，即吊销其营业执照。而如果相应的法律法规对此没有作出规定，势必对个人独资企业的日常监管造成不利影响。正如笔者所在的企业登记机关那样，只能对逾期不接受年检的个人独资企业进行封存处理。如果该企业继续从事经营活动，对其行为该如何定性，是否可以按无照经营进行查处？显然这样的处理方式也是欠妥的。但除此之外，目前似乎还没有更好的解决办法。

　　鉴于此，笔者建议对《个人独资企业登记管理办法》进行一定的补充和修改，明确个人独资企业逾期不接受年检的法律责任，增加对个人独资企业逾期不接受年检可吊销其营业执照的规定，然后报国务院审议并予以发布，将其上升到行政法规的层级。