|
|
关于企业登记实质审查有关问题的思考 |
2009-10-15 阅读次数：183 |
企业登记机关在登记过程中对申请材料采取何种审查原则，是商事登记制度的一项重要内容。对此问题，在我国法学界、司法界以及企业登记实践部门中，一直存在着效率与安全以及形式审查与实质审查之争，但随着《行政许可法》、新《公司登记管理条例》以及国家工商总局《企业登记程序规定》的颁布实施，以形式审查为原则，以实质审查为补充或例外的审查制度基本确立，这一争论在大方向上已尘埃落实。但由于目前上述法律法规中关于实质审查的相关规定还较为原则、模糊，因而在企业登记实质审查的推行上仍存在着不少难题，需要结合登记实践作出进一步的探讨。
一、我国现行法律法规中关于实质审查的规定
关于企业登记审查原则,当前国际上通行的主要有三种形式:形式审查制、实质审查制和折衷审查制。形式审查制是对企业登记机关只对登记申请人提交的申请文件进行形式上的审查,对申请文件中所列事项是否真实,登记机关并不作实质上的调查与核实，其对登记事项并不承担保证真实的责任,登记事项是否真实、准确,由交易相对人自己判断或了解,但法律要求登记申请人要作出申请登记事项真实的保证。实质审查制是对企业登记机关不但要对登记申请人提交的申请文件进行形式审查,而且还要对登记事项的真实与否进行实质上的审查，审查通过的,进行注册登记,颁发营业执照;审查没有通过的,予以驳回。折衷审查制则是主张登记机关有实质审查的职权,但没有实质审查的义务,仅在对于申请登记事项产生疑问或申请人、利害关系人提出异议等情况下，才依职权进行实质审查，登记不能作为推定已登记事项为真实的基础,其证据力如何,仍须由法院的裁判来决定。以《行政许可法》、《公司登记管理条例》和《企业登记程序规定》的颁布实施为标志，我国目前所确立的企业登记审查制度是按折衷审查制模式设计，以形式审查为原则，以实质审查为补充或例外的登记审查制度，即：在通常情况下，只要申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，登记机关就应作出准予登记决定，但依据法定条件和程序或者企业登记机关认为需要对申请材料的内容进行核实的，即可启动核查程序。在前述法律法规的规定中，关于实质审查的规定内容主要体现在以下两个方面：
第一，实质审查的启动条件。一是“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的”（《行政许可法》第三十四条第三款、《企业登记程序规定》第三条）；二是“公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的”（《公司登记管理条例》第五十二条第（二）项）以及“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的”（《企业登记程序规定》第十一条）。
第二，实质审查的相关程序。一是应予受理并书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间的要求（《公司登记管理条例》第五十二条第（二）项）；二是由两名以上工作人员进行核查或核实的要求（《行政许可法》第三十四条第三款、《企业登记程序规定》第十一条）；三是提交申请材料核实情况报告书的要求（《企业登记程序规定》第十一条）；四是15日实质审查时限的要求（《公司登记管理条例》第五十四条第二款、《企业登记程序规定》第十二条第二款）。
二、现行实质审查规定的不足以及在推行实践中遭遇的难题
虽然相关法律法规及部门规章就实质审查的启动条件以及部分审查程序作出了规定，但就整个实质审查制度的推行而言，仍在许多方面存在立法真空，现有的规定也不够具体、细致，再加之企业登记机关审查手段和审查能力的欠缺，使得企业登记实质审查的实践工作遭遇了诸多难题。
（一）实质审查的审查范围规定不明确。
对于实质审查的审查范围，《行政许可法》和《企业登记程序规定》采取了“申请材料的实质内容”的提法，但就应对实质内容的哪些方面进行审查，则未作出进一步更为具体的规定。对此，专家学者以及登记机关内部也存在着不同理解，这即导致在登记实践中，基于各自对法律法规的认识理解和不同的价值取向，登记机关在实质审查范围的把握上存在宽严程度和价值取舍不尽相同的两种处理形式。即一种从追求行政效率，强调形式审查角度出发，将实质审查范围只限于对申请材料的实质内容真实性的调查核实；另一种则从追求实质公正，强调审慎审查义务出发，认为实质审查范围包括对申请材料的实质内容真实性、合法性以及有效性的调查核实。在此基础上，还有一种观点则进一步认为，启动实质审查并不意味着登记机关必须就申请材料实质内容的真实性或合法性作出明确认定，若登记机关发现对某些争议自己难以认定而其他机构有权认定或已进入有权机构的认定程序，则可中止对登记申请的审查，待有权机构得出结论后，再据以决定是否准予登记。
（二）实质审查的启动条件规定得过于原则。
由于企业登记在一般情况下只进行形式审查，因此并非每一个企业登记都会实施实质审查，其必须符合一定条件后才会由形式审查转入实质审查。这除了考虑所需核实的事项是否属于前述实质审查的范围外，还需具有一定的源由才能提起或启动转换程序。对此，现行规定有“根据法定条件和程序”以及登记机关认为需要两种源由。就前者而言，应理解为法律法规规定的条件，企业登记机关的自由裁量空间小或者没有裁量权；而就后者而言，登记机关则具有相当的自由裁量空间和较大的灵活性，但这也从另一角度加大了登记机关的责任风险，由于缺乏明确具体的条件规定，可能会因为登记机关内部对标准的掌握不同以及登记机关在理解上与相对人、法院存在差异等原则，以致出现滥用职权、执法不公、权力寻租等违法行为以及引发生行政纠纷甚至登记机关败诉等不良后果。
（三）实质审查的程序规定及审查准则尚不完善。
虽然《企业登记程序规定》就实施实质审查的人员数量、审查期限、告知程序、审查报告等重要方面作出了规定，但在很多具体操作程序的规定上仍然存在真空。如实施实质审查的内部程序方面：启动实质审查由审查人员直接决定即可或是仍需相应的审批手续；企业登记机关可以采取哪些审查核实手段或方式；15日的审查期限内若无法作出结论，应如何处理等。又如实质审查程序与诉讼程序的衔接方面，若企业登记机关知悉相关人员就申请材料的实质内容提起诉讼后，是否还启动实质审查，或者在启动实质审查后，相关人员再就审查事项提起诉讼，是否继续审查程序等，这一问题在当前的登记实践中反映得极为突出，登记机关对此的理解和处理也不尽一致。
而在审查准则方面，实质审查是企业登记机关依职权的主动行政行为，而非依申请而采取的行为（虽然在很多情况，相关人员的申请是其启动的源由），对于此类企业登记机关起主导作用的行为，是否要求其据以作出决定的证据的证明标准能达到行政复议法和行政诉讼法要求其他具体行政行为应达到的“事实清楚、证据确凿”这一标准。对申请材料实质内容的核实常常涉及相关民事纠纷的裁判，而民事诉讼中采取的是“高度盖然性”的证明标准，这就极可能出现就同一纠纷法院和企业登记机关作出不同裁判结论的情况。据此，按照司法终裁的惯例，企业登记机关是否应改而追随民事诉讼的审查准则？对这些问题，现行的规定均无法作出回答。
（四）企业登记机关的审查手段和审查能力极为有限。
企业登记机关现有的审查手段不强，特别是在实质审查内容较为复杂时，有限的手段和人力物力，以及对相关民事法律问题知识和裁判能力的欠缺，使得企业登记机关往往在启动实质审查后难以在法定期限内作出审查决定，从而陷入进退两难的尴尬境地。
三、关于推行和完善实质审查制度的几点思考
如何稳妥推行以及进一步完善实质审查制度，是一个不断摸索的渐进过程。实质审查对于我们来说，仍然是个崭新课题，前面所提到的诸多问题，也无法立刻解决或给出明确唯一的答案。就笔者而言，虽不能提出非常成熟的解答方案，但认为看待和解决应遵循以下两个原则。一是要与企业登记的性质和企业登记机关的应然定位相适应。随着《行政许可法》、《公司法》以及《公司登记管理条例》等法律法规的颁布和修改，以公司设立制度为标志的企业设立制度从原来的准则制与审批制并存调整为了准则制，企业登记更多地体现为政府依从设立人或商主体意志的一种被动的程序性行为，企业登记的法律效力从以往认为的赋权性效力演变为证权性、公示性、对抗性效力。相应的，企业登记机关的定位也逐渐朝着有限职能、提供证权和信息公示等服务的公共服务者演变。二是要与近年来商事法律法规修改过程中所体现的效率优先、兼顾交易安全的价值取向相衔接。我国的传统商法过于追求交易安全，而忽视了效率这一商事活动的首位需要，《公司法》、《公司登记管理条例》的修改以及以形式审查为原则，以实质审查为例外审查制度的确立则从很大程度上体现了立法者在价值取向上向以效率为重的转变。因此，虽是例外，但实质审查过程中也不能脱离效率原则。基于以上原则，现就有关实质审查的几个问题提出一些粗浅看法。
（一）关于实质审查的审查范围。
根据企业登记准则主义的确立以及现行法律法规的一些制度设计或安排，如关于申请人对其提交的申请材料实质内容真实性的保证责任的设立（《行政许可法》第三十一条、《企业登记程序规定》第八条），以形式审查为主的登记审查原则的确立以及15日实质审查期限的规定，可以体现出效率优先、合理限定登记机关审查责任的立法指导思想；此外，登记机关是行政机关，其登记职能主要是对现有存在的民事关系的确认，而非对民事关系的裁判，同时受手段所限，其对于实质审查中涉及的许多争议均难以做出认定，如对股权转让是否双方真实意思表示等纠纷，登记机关无权也无法进行审查和认定。故此，笔者认为，对于实质审查范围的确定应当审慎，不能将申请材料实质内容涉及的所有事项、所有方项都纳入实质审查范围，而应采取有限审查的原则，将审查的范围或尺度限于申请材料本身的真实性，如此可能更符合当前企业登记的实际情况以及登记制度设计的本意。
（二）关于实质审查的启动条件。
根据现有规定，并结合企业登记工作实践，笔者认为在以下几种情况下，企业登记机关应启动实质审查：
一是企业登记机关在对申请材料进行形式审查后，发现相应疑点，对申请材料产生合理怀疑的。
二是企业登记机关在实施登记审查前或实施审查时，接到举报或利害关系人的异议，需对涉及申请材料的相关情况进行调查核实的。
三是企业登记机关作为履行政府经济调控和整顿规范市场经济秩序的职能部门，可根据法律法规授权，对特殊行业的市场准入进行实质审查，以达到严把市场准入关、控制总量、维护市场经济秩序的目的。
（三）关于实质审查的程序问题
对此，一方面要在现有程序规定的基础上，健全一套较为完整的包括启动、告知、实施、决定、中止、终止、送达等环节在内的实质审查操作程序。另一方面需要注意的是处理好实质审查程序与诉讼程序的衔接问题。对于在提起登记申请前以及实质审查过程中，相关人员就申请材料或其实质内容提起诉讼（包括民事诉讼和行政诉讼），且法院已受理的，企业登记机关无法再自行审查，而是可以中止审查程序，待法院作出判决后再重新启动程序再作决定；而在目前无中止程序规定的情况下，笔者认为在15日审查期限届满后，法院尚未作出判决的，企业登记机关以相应材料或其实质内容效力未定为由，也可作出不予登记的处理决定。
此外，在实行有限审查的前提下，登记机关仍有可能对一些审查事项无法做出认定，对此，可考虑设置一种诉讼补充审查机制，在对有利害关系人提出异议的情况下，若登记机关无法查清事实作出认定，可告知利害关系人向法院提起诉讼解决争议，在规定期限或合理期限内利害关系人不行使诉权的，登记机关则核准申请人的登记申请。而在由登记机关完全自行主动进行实质审查的情况下，在法定期限届满后，既使相关事实尚未查清，登记机关也应作出准予登记的决定。
（重庆市工商局法制处 陈洁） |
|
